‘Zelensky zei: “Zonder de lokale overheid, hadden we de slag om Kiev niet gewonnen.”’

Posted 12 december 2022

Hoe ga je om met burgemeesters in een oorlogssituatie? Wat doe je als decentrale overheden meer op de achtergrond raken? Leen Verbeek, president van het Congres van Lokale en Regionale Overheden van de Raad van Europa, vertelt over zijn bezoek aan Oekraïne, de kwaliteit van decentrale democratieën en de ondersteunende rol van het Congres voor decentrale overheden.

Congres van Lokale en Regionale Overheden

Leen Verbeek, commissaris van de Koning in Flevoland, is sinds maart 2021 president van het Congres van Lokale en Regionale Overheden bij de Raad van Europa. De Raad van Europa is een internationale organisatie van Europese landen (EU en niet-EU) die zich hebben gecommitteerd aan de regels van het internationaal verdragsrecht, waaronder het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Je mag als land lid worden als je ambieert om een democratie te zijn. Het Congres, waar Verbeek president van is, is een van de organen van de Raad van Europa en houdt zich specifiek bezig met de kwaliteit van de democratie op lokaal en regionaal niveau.

Verbeek: ‘De basis van het Congres is de Charter of Local and Regional Democracy, met spelregels waar lokale en regionale democratieën aan moeten voldoen. Op basis van dit Charter monitoren we elke vijf jaar elk deelnemend land op de kwaliteit van de lokale en regionale democratie. Dat zijn stevige rapporten, maar het Congres is geen veroordelend orgaan. Wij praten over: waar zitten de leerpunten, wat zou je moeten ontwikkelen, wat gaat goed en wat gaat niet goed?’

Als president, leidt Verbeek het dagelijks bestuur van het Congres. Hij voert gesprekken met landen die lid willen worden: ‘Ik ben vorige maand in Marokko geweest om decentrale overheden van de grond te tillen. Die hebben ze nog niet. Dan krijg je hele basale vragen: “Wat doe je dan, als ze een verkeerd besluit nemen? Kan dat eigenlijk wel?” Dat zijn leuke processen.’

Democratie, rechtsstaat en mensenrechten

Een van de manieren waarop het Congres zich inzet voor democratische waarden, is door middel van de handboeken over mensenrechten op lokaal niveau. Er zijn inmiddels vier delen van het handboek verschenen, waarin concrete voorbeelden worden gegeven over hoe decentrale overheden met mensenrechtenzaken kunnen omgaan.

Recentelijk heeft het Congres zich nog ingezet voor democratische waarden in Nederland. Zo merkte het Congres op dat de Nederlandse wet voor de verantwoording van politieke gelden en campagnegelden alleen voor nationale verkiezingen geldt. Verbeek: ‘Dus lokaal en provinciaal hoef je niet te verantwoorden waar je je geld vandaan haalt en wat je ermee gedaan hebt. Dat werd ernstig bekritiseerd door Europa, dat past niet binnen de internationale afspraken. Dus er is nu een nieuwe wet gemaakt, maar daar is heel veel verzet tegen. Nederland is daar nog niet zo actief in.’

Waarom is het belangrijk dat decentrale overheden zich hiervoor inzetten? Verbeek: ‘We zien, omdat we nu in een reeks van crises zitten, door alle landen heen een tendens van centrale overheden om te centraliseren. Lokale overheden worden meer uitvoeringsorganisaties van centrale overheden. Wij vinden dat een verkeerde ontwikkeling. Neem Nederland even: Friesland is Brabant niet. Er moet een zekere speelruimte zijn voor oplossingen, zoals die decentraal het beste uitpakken. Democratie, dat zijn de drie lagen: landelijk, provinciaal, lokaal. Die moeten alle drie serieus worden genomen.’

‘We zien door alle landen heen een tendens van centrale overheden om te centraliseren.’

Verbeek haalt aan dat een decentrale democratie die niet goed werkt, het vertrouwen van de burger in de politiek en het openbaar bestuur kan schaden. Het Congres werkt daarom nauw samen met de nationale associaties, zoals de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovincaal Overleg (IPO) in Nederland. ‘Die moeten op nationaal niveau dat agenderen. Worden ons hier nou bevoegdheden ontnomen? Waar is onze vrijheid om zelf keuzes te maken? Hoe functioneert de democratie? Heeft het nog wel zin om in een gemeenteraad te zitten, als het elders wordt besloten? Wij zorgen dan voor de uitwisseling van kennis en de contacten’, aldus Verbeek.

De oorlog in Oekraine

Om de slagkracht van lokaal en regionaal bestuur te vergroten, is het dus belangrijk dat decentrale overheden zich inzetten voor democratische waarden. Dit zien we niet alleen in Nederland. De oorlog in Oekraïne toont aan hoe cruciaal de rol van decentrale overheden is en wat een sterke lokale en regionale democratie betekent. Verbeek reisde begin juni af naar het land om daar te praten met burgemeesters in een oorlogssituatie. Dit leverde bijzondere verhalen op.

Verbeek: ‘In Oekraïne hebben we programma’s met burgemeesters in een oorlogsomgeving, aan de hand van peer-to-peer gesprekken. Burgemeesters onder gelijken, die over hun problemen en vragen met je willen praten. Ze hebben enorme behoefte aan dat soort gesprekken, gewoon met gelijkgezinden, met andere decentrale bestuurders.’

Naast dit soort heftige gesprekken, biedt het Congres ook concrete hulp aan de lokale Oekraïense gemeenschappen. Zo heeft het Congres het platform “Cities 4 Cities” opgericht, waarbij gemeenten een hulpvraag kunnen uitzetten en andere gemeenten hierop kunnen reageren. Om wat voor hulp gaat dit dan precies? Verbeek legt uit: ‘Dat kan hulp zijn bij: “Mag ik eens tegen iemand aanpraten, want ik heb een probleem.” Of: “Wie helpt mij aan generatoren?” Dat soort contacten brengen we tot stand. Dus het is allemaal heel praktisch.’

‘Er ontstond een hele discussie: wat doe je in een bodybag?’

Verbeek merkte op dat burgemeesters vooral erg worstelden met ethische dilemma’s, zoals bij het organiseren van massagraven. ‘Een van de burgemeesters zei tegen mij: “We hebben niet genoeg bodybags.” Dus er ontstond een hele discussie: wat doe je in een bodybag? Mag je meer dan één lichaam in een bodybag doen? En hoe kom je tot de keuze, wie dan bij wie? En wat doe je met lichamen van kinderen? En wat doe je met allerlei losse lichaamsdelen, waarvan je niet weet van wie dat is? Het doet hun enorm goed als iemand zegt: “Nou, dat heb je volgens mij goed gedaan.”’

In de organisatie van het dagelijkse leven ligt een belangrijke taak voor decentrale overheden. Zo vertelt Verbeek: ‘In Bucha heeft een veldslag gewoed met dertienhonderd burgerslachtoffers. De burgemeester gaf de dag na de veldslag de opdracht om het gras te maaien. Dat bleek een gouden greep te zijn, want de hele bevolking ontspande en had het gevoel: de gemeente functioneert weer. Ik sta er alleen voor, ik red het niet, maar het gras wordt wel gemaaid.’

Een goed functionerend lokaal en regionaal bestuur is dus essentieel voor mensen om het gevoel te krijgen dat de staat op orde is en het leven doorgaat. De president van Oekraïne, Volodymyr Zelensky, erkende dit ook in een gesprek met Verbeek: ‘Zelensky zei tegen mij: “We hebben ons onvoldoende gerealiseerd bij het begin van de oorlog, hoe belangrijk de lokale overheid is. Zonder de lokale overheid, hadden we de slag om Kiev niet gewonnen.” Die burgemeesters zijn een boegbeeld voor de bevolking, waar ze zich aan vast kunnen houden om zich erdoorheen te slaan.’

“Zonder de lokale overheid, hadden we de slag om Kiev niet gewonnen.”

Niet alleen tijdens de oorlog, maar al daarvoor hield het Congres zich bezig met de Oekraïense lokale democratie. Ruim zes jaar lang worden de Oekraïense gemeenteraden en ambtelijke organisaties met allerlei programma’s op niveau gebracht, onder meer door corruptie te bestrijden en trainingen te geven aan bestuurders. Lokale bestuurders vertelden Verbeek dat zij hier nu de vruchten van plukken. Zo hebben de programma’s van het Congres de veerkracht van gemeenschappen bevorderd, wat heeft bijgedragen aan een effectieve opvang van vluchtelingen in Oekraïne. Verbeek: ‘Het zegt iets over dat ze zich verantwoordelijk voelen voor elkaar. En niet alleen ieder voor zichzelf. Ze zeiden ook: “Jullie hebben ons dat geleerd.”’ Een mooi voorbeeld van hoe het Congres verandering teweegbrengt in Europa.

Kies voor complex

De ervaringen van Verbeek tonen aan dat lokale en regionale democratieën een doorslaggevende rol kunnen spelen in tijden van crises. Hoe kunnen decentrale overheden deze rol maximaal benutten? Verbeek geeft ter afsluiting mee: ‘Lokale overheden die alleen maar binnen de gemeentegrenzen denken, doen zichzelf tekort. Je moet moeite doen om te snappen hoe het lokale niveau zich verhoudt tot het regionale niveau, tot het landelijke niveau en tot het internationale niveau. Dan is je analyse sterker en zullen je oplossingen beter zijn. We behoeven een nieuw soort ambtenaar, die houdt van die complexiteit. We hebben de neiging om ingewikkelde dingen simpel te maken, vanuit het idee dat het dan makkelijker oplosbaar is, maar de ervaring leert dat dit niet waar is.’